Основы конституционного права Боснии и Герцеговины

Босния и Герцеговина относится к государствам с ограниченным суверенитетом. По своему устройству она является федерацией, состоящей из двух основных элементов, обладающих существенной административно-политической автономией, и округа Брчко. Центральные органы власти БиГ представлены президиумом – коллективным главой государства, в который входят по одному представителю от бошняков и хорватов, избираемых на территории Федерации и один серб, избираемый на территории РС. Члены президиума возглавляют его в качестве председателя поочередно на срок 8 месяцев. Функции президиума: проведение внешней политики БиГ, назначение послов (1/3 из них закреплена за представителями РС), представительство БиГ в международных организациях, включая направление запросов на вступление в них, проведение международных переговоров и ратификация международных договоров с согласия скупщины БиГ, исполнение решений скупщины БиГ, внесение в скупщину проекта бюджета по представлению совета министров БиГ, взаимодействие с международными организациями в БиГ, представление в скупщину кандидатуры председателя совета министров и руководителей других органов исполнительной власти БиГ.

Полномочия президиума могут быть санкционированы, в какой-то степени расширены, скупщиной, при условии, если подобное решение поддержат РС и ФБиГ.

Что касается системы сдержит и противовесов, то Член президиума вправе оспорить решение Скупщины, объявив решение в течение 3-х дней после принятия нарушающим жизненный национальный интерес представляемой им части БиГ, и обратиться в парламент соответствующей автономии. В случае если парламент автономии в 10-идневный срок поддержит позицию своего члена президиума квалифицированным большинством (2/3 голосов депутатов), то оспоренное решение не вступает в силу. Члены Президиума, избранные в 2014 году: Младен Иванич, Бакир Изетбегович, Драган Чович.

Совет министров БиГ первоначально курировал только внешнеполитические, внешнеэкономические и транспортные связи БиГ. С 2002 года под давлением международных структур ему были делегированы новые полномочия за счет автономий. Сейчас совет министров состоит из 9 министерств: МИД, внешней торговли и экономических отношений, финансов и казначейства, коммуникаций и связи, гражданских дел, по правам человека и делам беженцев, юстиции, безопасности и министерства обороны.

Необходимо отметить, что в БиГ отсутствует центральное МВД. С 2015 года премьер-министром является Денис Звиздич.

Главным законодательным органом БиГ является парламентская скупщина БиГ – двухпалатный парламент. Палата представителей избирается на прямых выборах населением страны (28 депутатов с территории ФБиГ и 14 депутатов с территории РС). Палата народов избирается скупщинами ФБиГ и РС, назначающих в нее 10 и 5 депутатов соответственно. Для принятия закона в палате представителей необходимо получить квалифицированное большинство – 28 голосов, представляющих не менее 50% депутатов от каждой части страны (14 от ФБиГ и 7 от РС). Такая система позволяет каждому народу в БиГ блокировать принятие неприемлемых для них решений. В настоящее время европейские структуры требуют отменить эту систему. Верхней палатой скупщины является палата народов, депутаты которой имеют право ветировать законы, принятые палатой представителей. Если большинство делегатов от какой-либо общины объявляет принятый закон угрозой жизненным национальным интересам своего народа, а согласительная комиссия в течение 5-и дневного срока не достигает компромисса, то окончательное решение выносит конституционный суд БиГ. Парламентская ассамблея может в любой момент выразить правительству вотум недоверия, что в свою очередь влечет его отставку.

Как правило, руководитель любого органа в Боснии имеет двух заместителей, представляющих другие общины.

К числу центральных государственных институтов также относятся:

• Конституционный суд БиГ (9 членов, Из них четыре члена избираются Парламентом Федерации Боснии и Герцеговины и два — Народной Скупщиной Республики Сербской. Оставшиеся три члена назначаются Председателем Европейского суда по правам человека после проведения соответствующих консультаций с Президиумом. При этом они не могут быть из числа граждан Боснии и Герцеговины или граничащих с ней соседних государств.) КС выносит окончательное решение в спорах между частями БиГ или между частями и центральными органами власти
• Центральный банк БиГ
• Управление косвенных налогов, учрежденное в 2003 году и предоставившее центральному правительству основной источник доходов.
• Высший судебный и прокурорский совет БиГ, возникший в 2004 году и ведающий назначениями на должности в судах и прокуратурах
• Центральная избирательная комиссия БиГ
• Вооруженные силы, образованные путем объединения в 2005 г. Отдельных армий ФБиГ и РС
• В составе министерства безопасности БиГ функционируют разведслужба ОСА, контрразведка СИПА и Государственная пограничная полиция

Республика Сербская является парламентско-президентской республикой с центром в Баня-Луке. Состоит из 63 общин. Территория РС разделена на западную и восточную части округом Брчко. Главой республики является президент, избираемый на 4-х летний срок прямым голосованием жителей автономии. Президент представляет республику перед другими государствами и международными организациями, назначает представителей РС за рубежом и предлагает кандидатуры послов по квоте РС, ведает проблемами безопасности республики, обладает правом законодательной инициативы и представления кандидатуры премьер-министра, имеет право роспуска скупщины РС и назначения досрочных выборов, располагает правом отлагательного вето на принятые скупщиной законы. Президент РС имеет право требовать от конституционного суда оценки конституционности актов. Одно лицо может занимать пост президента не более двух сроков. Вместе с президентом избираются 2 вице-президента, представляющие 2 остальные боснийские общины. Президент является главнокомандующим вооруженными силами. Президентом является Милорад Додик.

Республиканский парламент – народная скупщина РС является высшим представительным органом и состоит из 83 депутатов, избираемых прямым голосованием жителей. В скупщине РС предусмотрена квота для бошняков и хорватов, при парламенте также существует совет народов РС из 28 делегатов (по 8 от каждой из основных боснийских общин и 4 представителя от остальных нацменьшинств), избираемых депутатами Скупщины и муниципальными собраниями мест расселения этнических групп. Совет народов в праве ветировать закон, принятый скупщиной, объявив его угрозой жизненным национальным интересам какой-либо из общин РС. Именно вето совета народов РС является важным препятствием на пути к проведению референдума в РС, так как бошняцкое и хорватское меньшинство способно наложить вето на проведение референдума. Председатель скупщины РС – Неделько Чубрилович. Председатель совета народов РС — Момир Малич.

Высшим исполнительным органом в РС является правительство РС. Кандидат на пост премьер-министра назначается президентом РС. Правительство возглавляет премьер-министр, два вице-премьера представляют хорватов и бошняков. В Республике Сербской существует 16 министерств: финансов, МВД, юстиции, государственного и местного управления, экономических отношений и регионального сотрудничества, труда и по делам ветеранов и инвалидов, торговли и туризма, путей сообщения и связи, сельского хозяйства, лесного и водного хозяйства, пространственного планирования и строительства, просвещения и культуры, по делам беженцев и перемещенных лиц, здравоохранения и социальной защиты, науки и технологии, семьи, молодежи и спорта, министерство промышленности, энергетики и горного дела. Согласно Конституции 2002 года, 8 министров являются сербами и 5— хорватами, 3 — бошняками. Премьер-министр — Желька Цвиянович.

Важным преимуществом РС является унитарный характер ее устройства, упрощающий функционирование госструктур по сравнению с ФБиГ. В РС действует Конституция 1992 года, получившая по МС 65 поправок.

ФБиГ – парламентская республика, состоящая из 10 кантонов, имеющих собственные парламенты и правительства. Президент ФБиГ является главой Федерации, избирается парламентом ФБиГ. Президент – Маринко Чавара. К полномочиям ФБиГ относится определение основных направлений экономической и финансовой политики, а также межкантональная преступность. Президент ФБиГ – является главнокомандующим вооруженными силами Федерации БиГ, обладает с согласия вице-президента правом роспуска одной или двух палат парламента, если сочтет, что парламент не способен принять необходимое законодательство. Президент обязан распустить парламент, если тот не смог принять бюджет федерации перед началом бюджетного периода. Избрание президента ФБиГ осуществляется согласно особой процедуре: собрания делегатов боснийских мусульман и хорватов в палате народов ФБиГ выдвигают по одному кандидату на посты президента и вице-президента, за которых должно проголосовать большинство как мусульманских, так и хорватских делегатов в палате народов. Избранные таким образом лица в течение четырехлетнего срока полномочий ежегодно чередуются на посту президента и вице-президента.

Парламент ФБиГ состоит из 98 депутатов в палате представителей, ему также придан совет народов из 58 делегатов (по 17 от хорватов, бошняков и сербов) и 7 от «остальных», избираемых из депутатов контрольных советов. Председатель палаты представителей парламента ФБиГ – Эдин Мушич.

Высший орган исполнительной власти, проводящий политику ФБиГ и исполняющий ее законы – правительство ФБиГ.В ФБиГ есть 16 министерств (МВД, юстиции, финансов, энергетики, горного дела и промышленности, путей сообщения и связи, труда и социальной политики, по делам беженцев и перемещенных лиц, по делам ветеранов и инвалидов оборонительно-освободительной войны, здравоохранения, образования и науки, культуры и спорта, торговли, пространственного планирования, сельского, водного и лесного хозяйства, развития и предпринимательства, экологии и туризма. Квоты на министерские посты: 8 бошняков, 5 хорватов и 3 серба. Премьер-министр – Фадил Новалич.

Кантоны имеют свои советы (от 21 до 35 депутатов) и правительства; полиция находится в совместном ведении Федерации и кантонов.

Отдельным органом власти Федерации является омбудсмен, контролирующий соблюдение прав и свобод граждан.

В двух кантонах со смешанным населением сохраняется ротация по этническому принципу в органах самоуправления кантона и право накладывать вето на решение ассамблеи кантона, в случае если затронуты жизненно важные интересы одного из народов. Подобная система с одной стороны усложняет процесс принятия решений, а с другой обеспечивает баланс интересов бошняков и хорватов, что позволяет избегать противоречий между двумя народами.

Согласно Конституции БиГ, Брчко был выделен по решению международного третейского суда (3 судьи) из состава РС в 1999 году. На сегодняшний день Брчко подчинен непосредственно центральным органам власти (не Федерации). Округ Брчко обладает своей собственной скупщиной и избираемым ею правительством. Брчко имеет отдельную систему внешнего управления в виде контролера Брчко. С 2000 года эту должность всегда занимают американские дипломаты в ранге 1-ого заместителя ВП в БиГ.

Система сдержек и противовесов, позволяющая блокировать почти любую законодательную инициативу, явно исключает успешное функционирование государства. В целях нейтрализации угрозы принятия каких-либо политических решений международное сообщество утвердило в Боснии систему внешнего управления.

Общее руководство системой внешнего управления БиГ осуществляет совет по выполнению мирных соглашений, в который входят 55 стран и международных организаций. Исполнительным органом совета является руководящий комитет СВС (Силы по выполнению соглашений), в который входят США, Соединенное Королевство, Франция, Германия, Италия, Канада, Япония, Председатель Евросоюза, Европейская Комиссия и Турция как представитель Организации Исламская конференция. Этот орган назначает должность высокого представителя в БиГ. Управление высокого представителя является органом исполнительной власти системы внешнего управления. Апогей власти высокого представителя пришелся на 1999- 2005 год, в последующем его влияние заметно сократилось. В феврале 2008 года мандат высокого представителя продлили до исполнения следующих условий: решения проблем государственной и военной собственности, завершение реализации решения по Брчко, обеспечение налоговой устойчивости БиГ, подписания соглашения о стабилизации и ассоциации с ЕС (три последних условия выполнены), исполнения решения ЕСПЧ от 2009 года по делу «Сейдич-Финци» (Цыган Дерво Сейдич и еврей Якоб Финци в 2006 году обратились в Европейский суд по правам человека с иском против Боснии и Герцеговины, конституция которой разрешает баллотироваться в парламентскую ассамблею БиГ только представителям трёх народов: сербскому, хорватскому и бошняцкому, – и выиграли дело), суть которого сводится к пересмотру фундаментального для боснийской политики принципа равного этнического квотирования публичных должностей для трех основных общин и обеспечение права на занятие должностей для этнических меньшинств. Дело «Сейдич-Финци» является предметом беспокойства для хорватов, которые видят угрозу для себя в случае размывания принципа этнического квотирования в ФБиГ.

Проблема военной собственности заключается в том, что Сараево стремится закрепить военные объекты за центральным министерством обороны, в то время как РС – за автономиями.

Изначально система внешнего управления базировалась на миротворческом контингенте НАТО (операции ИФОР, СФОР, СФОР-2), переданном в 2002 году под эгиду ЕС в рамках операции ЕУФОР и имевшем самые широкие полномочия по применению силы к боснийским сторонам. ЕС и НАТО являются правопреемниками сил по стабилизации, поэтому СБ ООН подтвердил, что эти структуры могут применять силу в целях соблюдения приложений I-A (Приложение 1 санкционирует свободное передвижение войск НАТО по всей территории Боснии и использование любого движимого и недвижимого имущества БиГ в своих целях) и II к МС (международному суду) и резолюций Совбеза. Мандат НАТО на присутствие в БиГ истек в 2005 году, однако альянс сохранил свой штаб в Сараево и остался гарантом МС, чтобы и было подтверждено резолюцией № 1845 СБ ООН. В середине 1990-х годов военный компонент был дополнен системой гражданского управления на основе высокого представителя в БиГ как высшего арбитра по реализации Дейтонских соглашений и его аппарата. В 1997 году заседание совета по установлению мира наделило высокого представителя практически неограниченными полномочиями («Боннские полномочия»). ВП получил право принятия окончательного решения в случае неспособности боснийских сторон договориться, а также право издания обязательных указов. ВП обладает правом своим решением снять с должности любого боснийского чиновника и политика, запретить ему дальнейшую политическую карьеру, заморозить функционирование коммерческих и государственных компаний, вводить в действие на временной основе законы. Агентство разведки и безопасности БиГ обязано представлять отчет о своей деятельности высокому представителю.

Перед международными посредниками традиционно стоит задача по предотвращению сепаратизма в БиГ и созданию механизмов эффективного государственного управления. Наиболее ярко мои слова подтверждаются на примере деятельности высокого представителя Вольфганга Петрича, поставившего перед собой задачу трансформации политической системы БиГ. Австрийский политик инициировал проведение конституционной реформы автономий, определившей каждую автономию как республику всех трех боснийских народов, создал совет министров БиГ, который получил ряд полномочий за счет автономий, а также обеспечил центр доходами вследствие создания управления косвенных налогов. Конституционные изменения, связанные со статусом народов в автономиях были проведены с целью предотвращения угрозы выхода РС из состава БиГ посредством референдума. Делегирование центру полномочий за счет автономий должно было, по мнению ВП, обеспечить эффективное принятие решений и избегать ситуаций, при которых каждый народ мог наложить вето на абсолютно любой закон. Линия на укрепление позиций центральной власти подтверждается решениями ВП о создании объединенных вооруженных сил, Министерства обороны, а также объединенной разведки энтитетов. Главным препятствием на пути политики ВП являются национальные партии, выступающие за расширение полномочий субъектов, а иногда даже и за выход из состава БиГ — поэтому БиГ проводит активную политику их ущемления.

Стратегия поведения ВП была усовершенствована Робертом Эшдауном, занимавшим свой пост с 2002 по 2005 годы. Новый ВП предпочел разыграть карту евроатлантической интеграции Боснии, вынуждая национальные партии проводить реформы, необходимые для укрепления экономических отношений с западными государствами.

Позиции РФ и США по поводу института ВП различаются. РФ выступает за передачу полномочий ВП и международных структур законно избранным боснийским властям, в то время как США, напротив, выражает намерение продлить мандат ВП до тех пор, пока власти БиГ не обеспечат имплементацию всех условий, поставленных перед БиГ советом по выполнению мирных соглашений. Кроме того, США считает поправки к Дейтонской Конституции необходимым условием на пути к евроатлантической интеграции БиГ.

Партии- Отличительной особенностью современной политической системы БиГ является почти полное отсутствие общегосударственных политических партий. Каждая партия, как правило, представляет определенный народ.

Крупнейшие сербские и хорватские партии стоят на принципах недопущения централизации государства. В частности, ХДС выступила с предложением о принятии федеративной модели государственного устройства БиГ, которая будет иметь в своем составе «как минимум три субъекта», наделенных законодательной, исполнительной и судебной властью. В последнее время в хорватском секторе БиГ абсолютную поддержку приобрела идея третьего хорватского энтитета. Лидер ХДС в качестве примера неэффективности текущего государственного устройства привел пример с избранием Желько Комшича представителем хорватов в Президиуме БиГ, который не является представителем хорватской партии и за которого голосовали 99% бошняков. Реализация намерений Човича подтверждается Прудским договором Додика, Човича и Сулеймана Тихича (который позже из договора вышел) о разделе БиГ на 3 федеральные единицы. И + Сараево, согласно договору, планировалось сделать отдельным округом.

Сербские партии ставят во главу угла необходимость расширения властных полномочий политических институтов РС. Они выступают за федеративное, а желательно конфедеративное оформление государственного устройства БиГ. Более того, крупнейшая сербская партия СНСД неустанно подчеркивает, что субъекты БиГ должны обладать исключительным правом на самоопределение вплоть до отделения. РС настаивает на сохранении за образованиями исключительной компетенции в проведении судебной реформы и координаций функций между образованиями и районом Брчко.

Крупнейшие боснийские партии не выработали единую платформу по конституционной реформе. Основные партии схожи лишь в необходимости построения в БиГ «гражданского государства в составе как минимум пяти многонациональных регионов, образованных на основе применения функциональных, экономических, географических, транспортных, исторических и национальных критериев».

Ситуацией, негативно повлиявшей на политическую систему БиГ, стало провозглашение независимости Косово. РС использует прецедент Косово в качестве законного основания для проведения референдума касательно отделения РС от БиГ. В резолюции скупщины РС от 2008 года осуждается провозглашение независимости Косово и требуется непризнание самопровозглашенного государства со стороны БиГ. В документе особо отмечается, что РС будет считать правомерным проведение референдума по отделению от БиГ, если большинство государств-членов ЕС признают независимость Косово. В частности провозглашение независимости Косово послужило сигналом к проведению более независимой политики для РС. Так, например, без согласия с БиГ было подписано соглашение о строительстве моста через реку Саву, РС счел себя правомочным осуществлять эмиссию облигаций. Важнейшим камнем преткновения между РС и ФБиГ является статус Сребреницы, которую бошняцкие политики предлагают включить в состав ФБиГ.

Различие интересов народов БиГ затрудняет формирование единой внешнеполитической линии, так как бошняки стремятся сотрудничать с исламским миром (прежде всего с Турцией), хорваты – с Хорватией и западными государствами, а сербы – с Сербией, Россией и Израилем.