Жилье для детей-сирот: гарантия федеральная или региональная?

Право детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, гарантировано ФЗ № 159-ФЗ (ст. 8) «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Жилищным кодексом РФ.

Согласно ст. 40 Конституции РФ государство обеспечивает жильем бесплатно или за доступную плату граждан, относящихся к определенным категориям: малоимущим, иным категориям, установленным законом, и нуждающимся в жилье. Жилищное законодательство РФ согласно ст. 72 Конституции РФ относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Таким образом, льготные категории граждан могут устанавливаться как на уровне федеральных законов, так и законов субъектов РФ.

И, соответственно, порядок предоставления жилья указанным категориям в зависимости от того, федеральная или региональная категория, определяются соответствующим законом – федеральным или субъекта РФ - ч. 3 ст.49 ЖК РФ. Эта статья ЖК РФ применима к социальному жилью, которое предоставлялось детям-сиротам (приравненным лицам) до 1.01.2013 г.

С 1.01.2013 г. жилые помещения предоставляются детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа сначала по договорам специализированного найма, а после окончания договоров - в отношении занимаемых жилых помещений с их нанимателями заключаются договоры социального найма. Таким образом, порядок предоставления усложнился, и юридически система жилищного обеспечения стала двухступенчатой.

По сути же право детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, как и прежде, закрепляется на уровне федеральных законов – это ст. 8 ФЗ № 159-ФЗ только в редакции ФЗ № 15-ФЗ от 29.02.2012 г. и ЖК РФ (вместо п. 2 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ действуют новые ст. ст. 98.1., 109.1 ЖК РФ).

Однако порядок предоставления жилых помещений является смешанным. Значительное число вопросов жилищного обеспечения, а также регулирование порядка учета и предоставления жилья указанной категории граждан помимо положений, содержащихся в ст. 8 ФЗ № 159-ФЗ и ЖК РФ – передано на уровень субъектов РФ. Практически в каждом субъект РФ имеется специальное законодательство, как закрепляющее право детей-сирот, приравненных лиц на жилищное обеспечение, так и порядок такого обеспечения.

При этом новый ФЗ № 15-ФЗ (первые проблемы его реализации обсуждаются здесь - http://zakon.ru/Discussions/zhile__dlya__detejsirot_pervye_problemy_novogo_zakona/6538#comment_42005) возложил жилищное обеспечение детей-сирот, приравненных лиц полностью на органы государственной власти субъектов РФ, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъектов РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета) – п. 2 ст. 26.3. ФЗ № 184-ФЗ от 6.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в новой редакции.

Допустима ли такая финансовая реализация правовой гарантии, имеющей федерально-региональную природу?

На 1.01.2013 г. уже сформировалась задолженность по жилищному обеспечению детей-сирот, приравненных лиц, жильем. При этом часть граждан уже имеют судебные решения о жилищном обеспечении по старому порядку – внеочередное представление жилья по социальному найму, исполнять которые необходимо уже после 1.01.2013 г. Другая часть - ожидающие в очереди, на учете, в списках муниципальных и/или региональных, в зависимости от того как был организован учет льготников на местном и/или региональном уровне до 1.01.2013 г.

ФЗ № 15-ФЗ закрепил право на жилье возрастных сирот, нуждающихся в жилье, независимо от того состояли ли они на каком-либо учете, и независимо от достижения ими 23 лет, если они не реализовали свое право до 1.01.2013 г. Буквальное понимание такого положения обратной силы закона означает формально расширение категории льготников и исполнение задавненной обязанности государства по решению жилищной проблемы сирот.

Закрепление четких оснований невозможности проживания в ранее имеющемся у ребенка жилом помещении в новой редакции ст. 8 ФЗ № 159-ФЗ также формально привело к увеличению числа претендентов на жилье среди сирот, лиц из числа, поскольку ранее практика не всегда признавала такие основания, и в региональном законодательстве гарантия жилищного обеспечения в части оснований и обстоятельств понималась по-разному.

Коме того, ФЗ № 159-ФЗ в ред. ФЗ № 15-ФЗ четко определена обязанность формировать региональный список льготников с установленными на уровне законодательства субъектов РФ сроками и порядком, что возлагает на субъекты РФ значительную организационную ответственность (сроки ведь нужно соблюдать) и проблемы межрегионального взаимодействия, так как ребенок может быть выявлен на территории одного субъекта, устроен на территории другого, а закрепленное за ним жилье может находиться на территории третьего субъекта.

Единый федеральный список льготников не ведется, хотя, например, единая федеральная база (банк данных) детей, оставшихся без попечения родителей, в обязательном порядке существует, помимо региональных.

Если гарантия жилищного обеспечения является и федеральной, и региональной, то и порядок ее реализации, а также финансовое обеспечение не могут быть полностью переданы на уровень субъектов РФ, даже при наличии на какой-то период времени субвенций из федерального бюджета.

Принципиально несоответствующее природе гарантии - ее обеспечение, прежде всего финансовое, и как следствие, организационное, приводит на практике к следующему. Применение нового порядка жилищного обеспечения тормозится на уровне регионов, осложняется решение вопросов судебным обжалованием там, где достаточен административный подход, используются сугубо формальные лазейки, повсеместно органы власти обращаются в суды с заявлениями об отсрочках исполнения решений судов о жилищном обеспечении сирот, вопросы права и закона подменяются финансовыми возможностями и целесообразностью.

Задолженность по жилищному обеспечению, которая продолжает сохраняться и даже увеличилась за счет формального расширения состава льготников внутри категории, грозит перерасти в неопределенно длительное ожидание льготниками жилья. Это нивелирует весь правовой смысл предоставления жилого помещения, сначала на условиях специализированного найма, в течение которого ребенку гарантировано сопровождение и защита от трудной жизненной ситуации, социальная адаптация и невозможность изъятия, отчуждения жилого помещения, а затем закрепление этого помещения на праве постоянного бессрочного найма.

Кроме того, если до 1.01.2013 г. было гарантировано право на внеочередное предоставление жилья, то теперь, при дефиците специализированного фонда и сохранении значительной государственной задолженности перед сиротами по жилищному обеспечению, фактически произойдет ухудшение гарантии, по сравнению с достигнутым (хотя и формально в виде закрепления внеочередной реализации) уровнем правового обеспечения, что само по себе противоречит Конституции РФ.

Субъекты РФ на переходный период до ликвидации задолженности перед льготниками, у которых уже возникло право на жилищное обеспечение, должны формировать и фонд социального использования жилья – для исполнения судебных решений, состоявшихся до 1.01.2013 г., и фонд специализированного жилья для взрослых сирот и, обеспечения тех льготников, у которых возникают основания по мере наступления этих оснований, а не мере изыскания финансирования.

Поскольку гарантия жилищного обеспечения детей-сирот, приравненных лиц, равным образом является и федеральной, и региональной, для льготников ее обеспечение не должно зависеть от финансового (бюджетного) взаимодействия, и требовать предоставления жилья согласно ст. 40 Конституции РФ сироты вправе как от РФ, так и от субъекта РФ. Во всяком случае, механизм финансовой реализации гарантии жилищного обеспечения детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, должен быть скорейшим образом изменен.

Как сообщается РГ, Совет Федерации просит правительство срочно ликвидировать задолженность регионов по обеспечению жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. На имя председателя Правительства РФ Дмитрия Медведева подготовлен запрос, в котором предлагается выделить на эти цели в 2014-2016 годах субсидии из федерального бюджета субъектам РФ. Ранее Совет Федерации обращался в Минфин по данному вопросу с предложением увеличить объем поддержки регионов до уровня 50 на 50 процентов.

Своевременное обеспечение жильем детей-сирот является одним из направлений Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы - http://www.rg.ru/2013/06/26/siroti-site-anons.html

В противном случае суть правовой гарантии, в том виде, в котором она закреплена в ФЗ № 15-ФЗ, полностью искажается.

Вместо немедленного предоставления жилья сиротам при выходе из интернатных учреждений, окончании службы в армии, окончании попечительства и т.п. жилье выделяется в порядке длительной внутренней между сиротами очередности, либо по решениям судов, по которым предоставлена отсрочка исполнения органам власти.

Вместо социальной адаптации – социальная беззащитность, увеличение неблагополучных семей, формирование новых сирот.

Вместо гарантии сохранения жилого помещения от мошенников, отчуждения – отсутствие этого жилого помещения, когда промежуточный специализированный наем становится просто бессмысленным, если жилье представляется через 5 и более лет, в то время как сам указный договор заключается на срок 5 лет только с последующим закреплением жилья на праве социального найма.

Уже сейчас, понимая, критически возникающую ситуацию субъекты начинают принимать неотложные меры – формируют «временный» специализированный жилищный фонд, в который будут размещаться дети до появления специализированного жилищного фонда в том виде, который требуется по ФЗ № 159-ФЗ. В частности, такие поправки внесены 28.06.2013 г. в Закон Тамбовской области «О дополнительных гарантиях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» - http://www.vestitambov.ru/?new_id=25621

С юридической точки зрения «временный» специализированный жилищный фонд – это умножение сущности. Специализированный жилищный фонд итак временный. Однако с позиции защиты прав сирот в складывающейся ситуации – это оперативная мера, чтобы дети не оставались на улице, ожидая постоянное жилье. Эта мера как раз подтверждает недостаточность одних лишь усилий субъектов РФ в обеспечении федерально-региональной гарантии и опасность ее замены на неопределенный срок с учетом возможностей субъектов РФ иными формами жилищного обеспечения.